宋长庚

我国是农业大国，近年来农业农村发展保持了持续向好的态势，农业现代化建设取得巨大成就。但用现代农业的标准来衡量，仍未从根本上摆脱农业高投入、高消耗、低效率、低质量的状况。当今新形势下农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。推进农业供给侧结构性改革，要以市场需求为导向调整完善农业生产结构和产品结构，以科技为支撑走内涵式现代农业发展道路，以健全市场机制为目标改革完善农业支持保护政策，以家庭农场和农民合作社为抓手发展农业适度规模经营。

一、农业供给侧改革的本质

1、农业供给侧结构性改革是什么？简而言之，农业供给侧结构性改革就是侧重于供给方的有效调控，保证农产品的有效供给，尤其是防止产能过剩给生产者带来损失。农业供给侧改革是一项全局性、长期性、系统性工程，在全球经济一体化和中国早已加入WTO的背景下，国家应在顶层设计上搭好框架，再延伸推进某一区域或产业的供给侧结构性改革。

2、农业领域的供给侧问题主要体现在三大方面。（1）土地制度改革。作为农业供给侧改革的重要内容，深化农村土地制度改革，可以进一步激发广大农民从事农业生产经营的积极性，避免土地掠夺式经营；推动农村土地流转，培育农业新型经营主体，发展农业适度规模经营；保护农民的土地财产权益，使他们能够安心从事农业生产经营或者离开农业、农村；为农民工到城镇就业提供新的资金来源，从而为新型城镇化提供新动力。（2）农业结构调整。这次结构调整的特点是充分利用国际、国内两个市场、两种资源，挖掘国际、国内两种资源潜力，促进农业增产、农民增收，促进现代农业发展和“四化”同步。这次结构调整的主体是近年来新型经营主体，即专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业，包括农业产业化龙头企业，他们是商品农产品供给的主体，也是农业现代化的主体。而结构调整的任务也隐含着进一步促进这些主体的发展，提高其发展的质量，这也是结构调整的内涵之一—农业生产的主体结构，即通过主体结构的改变推动供给结构的改变。（3）确保谷物基本自给、口粮绝对安全。即“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，提出“任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”这是供给侧结构改革的底线。根据这次中央农村工作会议精神，在供给侧结构改革中，要确保稻谷、小麦等口粮的生产，既要保耕地，又要保产能，保主产区特别是核心产区的粮食生产。

确保粮食供给包括粮食最低保护价格的改革以及现有粮食收储制度的改革。近年来，粮食领域出现了“三量齐增”的现象，即产量增、进口量增、储存量增，这是由于最低保护价政策和收储政策相互交织而导致的，在某种程度上也是我们没有正确运用这两个政策工具的结果。因此，让粮食价格回归市场和让粮食储备回归市场是这次改革的中心任务。

二、充分认识推进农业供给侧结构性改革的重要性紧迫性

1、适应农产品消费结构升级的迫切需要。随着新型城镇化加快推进，城乡居民农产品消费需求正从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化的需求显著增多。目前我国农业生产大而不强、多而不优的问题仍然比较突出，只有大力推进农业供给侧结构性改革，尽快提高农产品的品质，才能更好地适应消费结构升级的需要。

2、提高农业竞争力的迫切需要。近年来，我国农业生产成本持续较快上涨，而国际农产品价格持续下跌，国内外农产品价差越来越大，玉米、棉花、糖料等进口规模不断扩大，“洋货入市、国货入库”的问题突出，呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。解决这个问题，必须用改革的办法推进结构调整，促进农业转型升级，提升农业竞争力。

3、提高农业效益、增加农民收入的迫切需要。目前，农民家庭经营收入占到农民收入的40以上，主产区农民增收主要还是靠农业。由于供求结构失衡，一些地方出现了“粮价跌、伤心菜、贱苹果”等现象，农民增产不增收。只有大力推进农业供给侧结构性改革，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，推进农村一二三产业融合，才能提高农业效益，促进农民持续增收。

4、改善农业生态环境的迫切需要。这些年资源环境两道“紧箍咒”越绷越紧，耕地数量减少、质量下降、农业面源污染加重等问题凸显，农业生态环境成为突出短板。必须抓住农产品供给充裕的有利时机，大力推进农业供给侧结构性改革，转变农业生产方式和资源利用方式，修复生态、改善环境、补齐短板，实现绿色发展。

三、推进农业供给侧结构性改革的路径

推进农业转型升级，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕提高农业质量、效益和竞争力，着力推进农业供给侧结构性改革，走符合中国国情、凸显各区域地方特色的现代农业发展路径。

1、以区域地标品牌建设为重点调整农业产业结构。要大力开发与地方气候、土壤、水质条件相适应的地方名优特产品，把扶持区域地标的农产品品牌作为农业结构调整的一个主攻方向；特别是加大对区域代表性特色农产品、重点品牌的加工和销售扶持力度，注重对地方独特资源、传统工艺、农耕文化等的挖掘，以此彰显农业的地方个性，增强农业市场竞争力。

2、以“新农人”为方向着力培育新型经营主体。以农村能人为重点对象，积极培养专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员等新型职业农民，构建新型职业农民培养、扶持体系。实施新型农民素质提升工程，推进农民培训以教师课堂培训为重点向乡土型人才在生产现场培训为重点转变，增强培训实效。

3、以市场机制为动力加快城乡资源要素流动。完善征地制度，鼓励发展资金互助合作社。以发展电子商务为重点建立健全农村现代流通体系。建立健全农业科技服务体系，推进农业科技创新与服务由政府驱动向市场驱动转变。积极稳妥地推广新型土地流转模式，促进适度规模经营。

4、以治理能力现代化为方向推进农村基层管理改革。要创新村民自治的有效实现形式，着重发挥农村老党员、老教师、老模范、老干部、经济文化能人、回乡创业人员、经纪人、大学生村官、志愿者等“新乡贤”和社会化服务组织在农村治理、农业发展中的突出作用，完善农业农村相关制度体系。

5、以扩大有效和中高端供给为重点，优化产品结构。适应市场需求，调优、调高、调精农业生产结构，增加适销对路的农产品生产。品种上，重点是调减玉米产量、增加大豆产量、提升牛奶质量，鼓励杂粮杂豆和马铃薯生产。品质上，重点是抓好质量提升和品牌创建，大力推进农业标准化生产，建立健全质量安全监管和追溯体系，打造和培育一批农产品品牌。

6、以延长产业链、提升价值链为重点，优化产业体系。发挥一二三产业融合的乘数效应，发展壮大新产业、新业态，提高农业效益。积极发展农产品加工业，特别是大力支持主产区发展精深加工，加快消化粮食尤其是玉米库存。大力发展农产品电子商务、休闲农业和乡村旅游，推进农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，使农民获得更多增值收益。

7、以推进节本增效为重点，优化生产体系。在农产品价格很难提升的背景下，节本就是增效，就是增收。要强化农业科技创新，推进农业机械化、信息化，发展现代种业，加快农业科技推广应用。当前重点是推广节本增效技术，集成节肥、节药、节水、节种、节油等适用技术，提高农业投入品利用效率，降低生产成本，提高经营效益。

8、以提高资源环境匹配度为重点，优化区域布局。立足各地环境容量和生态类型，发展水土资源匹配较好的主导产品和支柱产业，形成分工合理、比较优势充分发挥的区域布局。加大生态脆弱区域的生态建设力度，重点调整“镰刀弯”地区玉米种植、南方水网地区生猪养殖、长江流域湖泊水库和近海水产养殖。但要注意的是，目前全国主要农产品优势产区已基本形成，优化区域布局要更多地微调、适调、精调，从当地实际出发，避免大折腾、“翻烧饼”。

9、以发挥适度规模经营的引领作用为重点，优化经营体系。支持发展土地流转、土地托管、土地入股等多种形式的适度规模经营，培育农业社会化服务组织，发展生产性服务业，重点推介土地托管方式，让分散农户搭上规模经营的“快车”。鼓励引导农民自愿通过互换或流转等方式解决承包地细碎化问题，探索农户土地承包经营权依法自愿有偿退出政策。

10、以治理和修复农业生态环境为重点，优化资源利用方式。要通过农业供给侧结构性改革，从根本上破解农业资源环境两道“紧箍咒”的制约。着力打好农业面源污染防治攻坚战，抓好湖南重金属污染区综合治理试点，扩大东北黑土退化区治理试点范围，稳妥推进耕地轮作休耕制度试点。大力发展生态循环农业，创建农业可持续发展试验示范区，探索生产生态相协调的路径和体制机制。

11、以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设为重点，巩固提升产能。坚持把建设好粮食生产功能区作为确保口粮安全的根本举措，把建设好重要农产品生产保护区作为稳定棉油糖自给水平的重要手段。大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快划定永久基本农田，大规模开展高标准农田建设，集中打造产能稳固的粮食和棉花、油料、糖料等重要农产品生产基地，确保只要市场有需要，就能产得出、供得上。

四、完善推进农业供给侧结构性改革的保障措施

1、完善农业补贴政策。加快建立与转方式调结构相适应的补贴政策体系，发挥补贴对农业供给侧结构性改革的促进作用。进一步加大“三补合一”力度，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。积极争取新增农业生产成本补贴、新品种选育补贴、标准化生产补贴、资源保护和环境治理补贴等，探索建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区的利益补偿机制。

2、完善农产品价格形成机制。农产品价格是引导生产、调节供求最直接、最管用的杠杆和信号。要根据市场供求关系，增加政策调整弹性，分品种施策，渐进式推进。继续执行主要粮食品种最低收购价政策，完善大豆、棉花目标价格试点政策，玉米要按照市场定价、价补分离的原则，实行“市场化收购+补贴”，让价格回归市场，同时保护农民利益。

3、完善金融保险政策。进一步推动金融资源向农业农村倾斜，破解贷款难、贷款贵、保险少等问题。加快建立健全覆盖全国的农业信贷担保体系，组建并运营全国农业信贷担保联盟，优先支持新型农业经营主体发展适度规模经营。完善农业保险政策，逐步实现粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和产粮大县谷物保险面积全覆盖，逐步实现新型经营主体和适度规模经营全覆盖。

4、完善贸易调控政策。要统筹利用好国际国内两个市场两种资源，健全与国内生产、需求相适应的农产品贸易调控机制，控制结构性过剩农产品进口，促进农产品优进优出。加强国内产业安全保护，尽快完善重要农产品贸易损害补偿制度。加快推动农业“走出去”，建立农业“走出去”扶持政策体系。

（作者系汤原县老科协会员）