张家繁

2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，（以下简称方案）开始实施。2018年8月，我省出台了行动方案、佳木斯市于2018年9月印发了方案通知，富锦市也于2018年11月28日印发了方案通知。如何贯彻落实文件精神加快农村人居环境整治进度？通过调查研究，就农村人居环境整治过程中存在的诸多矛盾，做以下分析及解决思路研究，以求形成共识，为争取时间、有序有效推进这项艰巨任务提供决策运行参考（多以富锦为例）。

一、对农村人居环境整治面临难点问题的分析

1、通村及村屯道路问题复杂，成为农村人居环境整治的难点。一是地域条件限制，通村道路破损严重。富锦市通村道路两旁水田较多，冬季冻结、春季翻浆，加之大吨位车运输碾压，造成路段损坏严重，达不到使用年限，地方养护跟不上，缺少有效的管护机制和维修投入。6月份，被省里约谈汇报。要想富，先修路，把镇通村的道路修好，管护好，这是现行农村人居环境首要急需解决的难题之一。二是村屯道路基础差别太大，苦乐不均问题突出。综合调查考量，富锦市各镇村道路基础建设情况不同，村级道路4米至6米宽窄不一，多数道路窄，扒拆院墙、砌院墙用工量大，达不到市里要求不给修路，村干部畏难情绪大，有的村民不支持。有的村过去由于领导包点，吃了“偏饭”，修了白色路面，道路基础好，而多数村没有吃到“偏饭”，导致一些村干部和村民不服气，对投入不公允，有意见。三是进城户的村民门前道路、沟傍及庭院荒芜，与整村绿化、美化环境极不协调。四是村级道路整修没有资金，动那那用钱，村级无力支付，有很多村负债修道，后遗症很多。

2、生态环境保护压力大，成为粪污治理出村的难点。党的十八大之后，国家就把生态文明建设作为经济社会发展的重要前提，相继出台了大气、水、土壤“三大行动计划”以及一系列严格的法律法规，使得当前在推进农村人居环境整治过程中，面临越来越严格的生态环保要求。富锦市山水田交错，生态环境优越，需要始终坚持“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的发展理念，对于多年来村里养殖业不出村的老大难环境问题，造成污染源得不到有效治理的顽疾久拖不解，而当前，又雪上加霜，目前的政策规定禁止放牧，使原来靠草原放牧的养殖户，又都回到村里建造牛棚羊圈，给原本村级正常生活又带来了新的污染源污染环境问题，使农村人居环境整治面临着新的复杂矛盾。

3、农村基础设施建设欠账较多，成为困扰整治重点的难点。一直以来，佳木斯市所属县市将大量财力物力和政策都向城区基础设施建设、公共服务及产业园区等建设主体倾斜，在快速发展城镇化的同时忽略了镇村的发展诉求，镇村基础设施建设极度匮乏，村级垃圾运输乱到无固定地点、厕所改建百姓疑虑很多，危房、灭迹房整治操作起来矛盾诸多，涉及到宅基地等政策问题复杂。

4、农田灌排设施不配套，成为延缓制约整治的难点。目前，有的村屯农田灌排设施薄弱，无法有效扭转靠天吃饭局面，大量中低产田亟需改造，稳产增产压力问题较大，村级经济无资金能力投入，低洼易涝地块毁种使村干部及村民无力顾及人居环境整治。比如富锦市宏胜镇地域平均海拔58至57米，2019年连续降雨，导致毁地二茬种植庄稼又被淹，农田水利设施排涝还缺少功能配套。锦山镇黑鱼泡村北大甸子玉米受淹，减产已成定局。这些天灾因素，也影响了农村人居环境整治时间拖后，造成村里接应不暇。农民支持和参与村屯环境整治建设的积极性不足，导致农村人居环境整治缺乏活力。

 二、精准施策破解难点及优化资源配置

1、在推进村村通道路改造提升上加大投入，建立管护机制。重点要解决目前村村通道路破损严重，道路窄，无养护状态的问题。打造“市镇村相连、解决村村道路修复加宽硬化的村级公路网络。各县市应在地方道路问题上集中财力，集中整治修补重要通村道路，重点安排重点村的道路维修加宽投入，保证市县到镇到重点村的道路畅通，解决道路利用价值和修建后的道班人员开支等一揽子管护机制问题。

2、在推动畜禽养殖废弃物资源化利用上解决污染，发展绿色养殖。一是全面整治污染源，拆圈出村。各县市应加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用，引导农户快速实施“三退三进”（退出散养、退出庭院、退出村庄，进入规模场、进入合作社、进入市场循环），发展绿色养殖。要对村级小型养殖场、养殖圈及散养户进行全面整治，彻底解决养殖不出村，造成人畜交叉感染的问题。这是整治重点、也是难点。要研究出口，规划好标准化养殖场位置及建造方案，力争减少养殖户搬迁和入驻成本。绝不允许在村里新增建造圈棚。这是一条硬杠，必须坚持。二是出台鼓励政策。省及佳木斯市应出台政策鼓励措施，使所属县市的养殖业都规范到标准化小区。可考虑在并村迁户后的村屯开辟养殖小区，使腾出的资源得到有效利用。如锦山镇黑鱼泡村五队，离村不到2里路的十几户村落，通过布局调整，整合到一个村，腾出资源配置空间。三是发展循环经济。各县市应从养殖小区规划抓起，研究养殖产业链上下游相互发展、相互衔接的价值链、增值连。从青储饲料、农产品加工的副产品为养殖业提供优质价格合理的饲料，又要规划好畜禽粪便开发生物有机肥，形成循环经济产业化发展模式。重点村推行在远离村边集中建设生态养殖小区模式，对粪污进行集中处理，暂无条件建设养殖小区的村屯，作为重点整治，做好搬迁规划，彻底解决一边整治一边污染的问题。

3、在改厕问题上因地制宜，不搞“一刀切”。在坚持政府引导、农民充分自愿的原则下，结合各村、各农户实际情况，制定不同区域农村改厕工作方案，采用不同的改厕模式，防止生搬硬套和“一刀切”。首先要落实重点保留的村改厕规划，对自然村及村屯并迁的暂时不宜运作。特别是要研究好改厕的设备投入使用年限及操作方法，严防改厕因使用不当造成各种后患。在改厕招标过程中，对工程质量及验收标准要有一整套措施，有专业技术人员指导指挥，严防施工标准低，工程质量不过关，室内改厕存在反味的问题，村民不买账、不认可的问题发生，杜绝以权谋私。同时，更要考虑地下化粪池及排污管网能否预留等系统性，依靠专业技术人才，把这项好事做好，达到管长远、管根治的目的。

4、在重点镇进行集中供热，改变居住环境。各县市应对重点镇推行以秸秆资源为原料的热电供暖方式，通过倡导鼓励全镇实施集中供暖，以此拉动村屯并迁户入驻重点镇，增加重点镇人居环境承载功能和改善居住条件。大的行政村可考虑住房条件、人口数量，采用不同供热方式或可利用清洁能源进行自采暖，也可利用清洁能源主要以太阳能为主或结合现存秸秆造粒站的布局，选择秸秆造粒作为辅助燃料，减少煤炭燃烧污染。

5、在村屯整治建设任务上拆除危房，腾出空间。佳木斯市应把农村危房拆除整治专项行动作为改善村容村貌和农村人居环境的重点，通过危房拆除，整合资源，提高土地资源利用效率。一是拆除范围。以富锦市为例，对镇村危房进行拆除整治，其拆除范围包括：享受过农村危房改造政策，新翻建后仍未拆除的危房；未享受过农村危房改造政策、长期无人居住和看管的危房；通过租赁、购买置换、入住农村公租房幸福大院、投亲靠友或其他方式已经解决安全住房的原有危房；一户多宅的长期无人居住危房；存在安全隐患、严重影响村容貌村的外厕、杂物间、牛棚栏等。二是实施城乡用地增减挂钩。合理利用拆除危房腾出的空地，作为村级规划后的发展预留资源。全面清理房前屋后杂物垃圾和危旧房屋拆除后的建筑垃圾。利用空地进行整理复垦，优化利用资源.为城乡建设提供土地指标，或是结合地域特色，留足特色产业、特色养殖、乡村旅游产业发展空间。近期拆除任务主要包括全部镇村的危房。主要交通干线沿线村屯及所有中心村、特色村的危房。三是改变农村违规建房乱象。杜绝增量，消化存量，坚持应统尽统，应改尽改，加快农村危房改造，实现贫困户住有所居，保障住房安全。注重农村特色民居设计，改善农村住房居住功能，逐步实现外观特色化、内部功能现代化和“人畜分离、厨卫入户”。

6、在农村土地制度改革上盘活资源，优化配置。佳木斯市应结合国家最新试点经验，适时推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革工作。一是在宅基地三权分置的基础上继续探索宅基地的抵押。按照国家统一部署，积极推进宅基地制度改革，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，适时推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。积极探索农村空闲宅基地有偿使用、有偿退出和内部流转机制，鼓励农村居民将空闲宅基地退回集体经济组织，制定奖励机制，对主动退回的农村居民给予适当奖励。二是在空心房整治行动上树立资源观。有效盘活农村闲置宅基地资源，提高闲散宅基地的使用效益，减少新增宅基地占用耕地。主要以退宅还耕、还林、还园等方式，逐步减少农村居民点用地规模，优化村屯建设用地布局，充分考虑村级产业发展空间预留。空心房拆除类型主要包括以下四种类型。一种属于房屋常年没有人居住、无人打理、成了危房。二种属于房屋主人去世，房屋无人继承的老旧房子。三种属于建新未拆旧、不符合一户一宅政策的农村房屋。四种属于已登记灭籍的房屋。同时在农村空心房整治中，以下两类房屋可以获得补偿：一属于自愿退出宅基地的，比如进城落户买房的农户。二属于与农户签订合同，办理相关产权过户，鼓励农民在村集体内部转让空心房以及空心房进行复垦的。以上两种房屋给予相应的补偿，保障农民的合法权益。三是搞好空闲宅地退出补助。通过建立农村内置金融合作社等形式，增加农村集体组织对空闲宅基地退出等方面的补助，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。支持特色美丽乡村、田园乡村建设，鼓励和指导村级利用自有本村住宅或其他条件依法从事乡村休闲、旅游、养老等产业和农村三产融合发展。四是有序盘活农村存量建设用地。在现行的土地管理政策中，佳木斯市所属县市应全力盘活农村存量用地，将农村人口城市化与盘活农村存量用地有机结合起来。到2020年，实现农村集体建设用地有序流转，并在新的土地管理法的指导下，实现依法流转。五是推进农村集体产权制度改革。依托农村集体产权制度改革和集体林权制度改革成果，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，多渠道开辟农民增收致富途径。分类推进农村集体资源性、经营性和非经营性资产改革，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。六是创新推广农村产业融合商业模式。培育多元化产业融合主体，推行合作制、股份合作制和股份制等组织形式和“农户+合作社+企业+品牌”等经营模式，带动农民参与农产品加工、销售和休闲农业等环节。农村集体经济组织以集体自然资源、资产，通过股份制、合作制、股份合作制、租赁等形式，参与产业融合发展，要通过农村集体产权制度改革，明析产权关系，明确集体经济组织成员所享有的集体资产的份额，所产生的收益按农户所占份额进行分配。坚持农村集体产权制度改革正确方向，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。以党员带头建设合作社，在重点村试点成立村社内置金融体系，通过改革成立内置金融制度，收储闲置农宅，提供规模化、规范化、交易安全的高品质农宅，满足并村迁户的投资开发使用需求。充分发挥党员的基层服务优势和力量，村社通过自主管理村内资金资源资产，为农村人居环境整治带来资源效能，激活内生发展动力。

7、在加大政府投入力度上量力而行，严禁负债。佳木斯市所属各县市应本着政府主导、分级负担，集体补充、群众参与，社会支持、多元筹集原则，既量力而行又尽力而为，合理确定和发挥政府、社会、村集体出资责任和作用，使农村人居环境整治真正成为惠民工程、利民工程。按照资金投入渠道，各部门要加大国家整治资金和相关专项资金争取力度，进入专项平台。加大政府对农村人居环境整治的公平投入，杜绝吃“偏饭”，搞形象工程。各级财政部门要加大现有相关专项资金整合力度。农村卫生、旅游、垃圾处理、种养规模一体化、秸秆综合利用、环境连片治理、危房改造等专项资金，要与农村人居环境整治重点任务相结合。统筹城乡建设用地增减挂钩所获土地增值收益和村屯整治增加耕地获得的占补平衡指标收益，可以统筹安排支持当地农村人居环境整治。创新政府支持方式，重点支持农村生活农村生活粪污处理、垃圾处理、厕所改造和村屯道路硬化等村容环境重点整治项目。各县市政府应统筹安排建设和运行维护资金，合理列支运行维护预算，补充运行维护资金缺口，确保农村人居环境整治长效运行，真正促进镇村“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”。

农村人居环境整治是一项系统工程，佳木斯市所属各县市既有共性问题，也有个性问题，总之，必须结合实际，因地制宜，贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，树立科学发展观、资源观、环境观、生态观，统筹规划，合理布局，整合资源，有效配置。防止大轰大嗡，形式主义，浪费资金、浪费精力，浪费资源，做到既管当前，又管长远，科学指导，不留遗憾，使农村人居环境整治与城乡协调发展相一致、与全面建成小康社会目标相统一。

（作者系富锦市老科协副会长）