张家繁

    农村人居环境整治工作是习近平总书记亲自推动、中央统一部署的三年重大民生工程，是实施乡村振兴战略必须打好打赢的一场硬仗，也是全面建成小康社会必须完成的基础性任务。如何打好打赢这场硬仗？通过对国家、省及佳市实施方案的学习领会，在吃透方案精神的基础上，笔者认为，就佳木斯市所属县（市）目前状况，关键在于各县市要充分考虑我们的现实基础，结合实际，因地制宜，科学组织、科学规划，有布局、有重点、有序有效组织推进。对此，本文就如何领导机构设置和搞好规划设计做以下研究，旨在为各级领导决策提供参考（多以富锦市为例）。

一、现行领导机构设置及规划编制面临的问题及矛盾

1、现行的组织工作机构不能够从科学性、协调性、执行力方面有力有序有效组织开展工作。农村人居环境整治是一项系统性战略工程和艰巨任务，组织强有力的领导机构是重中之重。目前，在组织建设上的实施步骤，还是由农业农村局牵头，各个职能部门配合的组织领导机构，无论是在工作指导上、推进上、协调上都会产生许多扯皮的问题，最终还是要拿到市政府常务会或市委扩大会上研究解决。各县市普遍采取的成立领导小组，由农业农村局牵头，各个相关职能部门配合的组织架构，具体工作任务分别由相关部门牵头组织实施，看起来很完善，但实际运行过程中及显示效果存在很多问题和矛盾。比如富锦市由市农业农村局牵头落实这项艰巨任务，领导小组办公室落在了市原新农村建设办公室。在调查中发现，其办公室负责统筹、协调、综合、组织推动等日常工作由于人少、很多工作开展遇到的协调配合、执行效果等方面大打折扣，全市2018年11月28日印发的《富锦市农村人居环境整治三年行动实施方案（2018——2020年）的通知（富办发［2018］35号文件，在运行过程中，遇到很多实际问题以及配合部门存在推诿扯皮、办事效率、效能低下等问题，致使有些工作处于停滞状态。笔者认为，这种组织领导框架的弊端很多，必须从战略上加以调整，创新组织领导机构，以有力有为的领导机构来组织实施打赢这场攻坚战。

2、市镇村全部缺少长远规划，不能够从整体布局上、要素配置上、发展空间上有力有序有效按规划组织推进。据调查，富锦市目前没有编制出全市以及各镇、各村对农村人居环境整治的系统性规划。由于全市没有形成市镇村整体规划，更谈不上对市镇村规划的评估论证了。经调查，多数都是在原有基础上修修补补，缺少对镇、村产业发展规划、发展空间的整体设计和预留，存在着雨过地皮湿的应付、对付等浅尝辄止的问题。而涉及到的相关职能部门、专业部门，由于2019年初的机构改革，调整合并重组，对此规划编制也没有做到尽快落实。基于这种状况，目前开展的农村人居环境整治只是停留在头疼医头、脚疼医脚的状态中，缺少有效的整体整治和根治，而且在运行中面临的矛盾又依然复杂。笔者认为，佳木斯市所属各县市必须在先有规划编制的前提下，通过评估论证，再进行系统性的、有重点的、分次序的整治农村人居环境。

二、创新组织领导机制及搞好规划编制的解决办法

1、在组织领导上成立专门机构，科学领导整治。农村人居环境整治这项系统工程，时间已经过半，余下的时间紧，任务重，因此，必须要强化组织领导，成立专门机构。抽调专职干部，由市委、市政府任命一名副书记或副市长专门专职做这项工作，专门机构组建农村人居环境整治各个职能组。笔者认为各县市应抽调技术专业干部，由专职机构设置成立。规划组：主要对县市农村人居环境进行系统规划，主要设计各市县保留哪些镇村？合并哪些镇村？抓紧选定三种类型行政村的数量，以及需要并迁村屯的数量，先从整体布局上规划设计，然后对各镇、各村进行具体要素评估，逐镇逐村进行规划设计。评估组：主要对各市县总体规划、镇村具体规划进行评估论证，一个一个把关通过。政策组：主要整合国家、省道路、环保等对农村人居环境整治的政策资金投入，设立财政专户，阳光操作，杜绝挪用截留，并负责组织资金申报等一些列文字材料的编写及备案，纳入微机化管理。投入组，主要根据各镇人居环境整治项目，再通过程序审核流程后，予以拨付资金，并做好统计归档，以备审计监督。施工组：主要由市县或各镇组织招标，确定专业队伍施工，并做好包保质量承诺等工程质量备案，以备检查。监理组：主要由专业技术人员组成，对各类环境施工项目进行现场监理监督，确保质量安全保障。组建专业组织机构，就是提高对农村人居环境整治指挥操作的执行力、提升工作效率和效果，使上下机构保持一致，工作部署一致、工作任务一致，工作节奏一致，专门打好打赢这场攻坚战。

2、在规划编制上系统全面，坚持“多规合一”。佳木斯市各县市应以“多规合一”为原则，结合本市县城市总体规划、土地利用总体规划、生态环境建设规划、乡村振兴发展规划、村土地利用规划、村屯建设规划、“两头两尾”产业发展规划等等，对全域县市镇村的空间形态、总体布局、产业发展、生态保护、基础设施、公共服务等进行充分衔接，全面规划、系统设计。要提高规划的科学性、前瞻性、实效性和可操作性，围绕有基础、有特色、有潜力的产业，科学合理确定中心城镇、特色镇村和美丽宜居乡村建设的目标层次，明晰重点，突出功能定位，实行一村一策，多种模式推进的方式，建设一批生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色镇村。一是精准组织专业技术队伍，全面实施规划编制。笔者认为，各县市应根据国家和省、佳市方案精神，加强对本县市镇村建设发展趋势预测和方向引导，规化镇村布局调整，科学划定未来镇村建设发展分阶段、分类别、分区域的任务目标和建设重点，加强对本市县镇村建设规划的编制指引，合理调控建设规模，有效避免盲目过度建设。抓紧展开县（市）、镇、村三级规划的分类编制、功能要素统筹、各类整治规划、产业融合能力，解决矛盾出口、提升三级规划水平这个首要问题。各县市应拓展技术专业人才领域，组织一些各条战线退休的专家，依靠这些专业人员对本市县进行顶层设计，使编制的农村人居环境整治规划，既管好当前，又考虑长远，不留历史遗憾，不浪费资源和避免建了扒、扒了建等决策失误的问题发生。二是统筹考虑区域经济，突出协调发展。要从佳木斯市区域经济一体化的现实基础和发展潜力出发，做好县域之间、农垦与县域之间的整体布局规划。三是各县市应抓紧进行本地重点镇、一般镇的规划。对重点镇要充分考虑人居环境居住功能、服务功能、承载功能、发展功能。主要从小城镇楼房建设便于居住环境改变，解决供暖配套问题和楼价低于城市问题，能够吸引并迁村屯的农户愿意入住。要从教育环境学前教育、中小学配套方面吸引农户到小城镇居住。要从镇级卫生医疗服务功能上吸引农户到小城镇居住。要从发展镇级产业方面创造双创就业载体，使迁居到小城镇的农户有业可就，就地转化劳动力。要从繁荣商贸物流功能上创造发展环境，稳定物价和减少生活吃用成本，使小城镇留得住农户。四是精准规划重点村的集聚发展功能。重点村应该从村级道路至通镇道路利用承载功能、村级产业基础、村级经济、常驻人口数量、房屋建筑预留空间，承载并迁农户条件基础，污水排放地理环境，养殖出村预留发展养殖小区空间、发展各类特色产业及加工等方面的资源基础环境，村级卫生室及小学校等方面进行评估论证，作为是否确定重点村条件。五是精准规划制定迁村并点不予保留村的要件条件。组织好专业技术人员，对各镇选择的不予保留村进行慎重评估，做好调查研究，反复论证，使迁村并点经得起历史推敲，不出现差错。六是建立“多规合一”规划信息管理平台。各市县要将编制的镇村规划纳入信息平台统一管理，每个重点镇、一般镇、重点村、迁村并点村都要在信息平台上标明方位及农户住宅方位、村庄整体效果图，便于研究落实各项推进工作及任务，并配有详细说明，便于迁村并点农户选择落户村落。七是推进用好城乡建设用地增减挂钩政策规划。各市县应牢固树立资源观，促进土地集约节约利用，为镇村人居环境整治，实施乡村振兴拓展用地空间。应充分尊重农民意愿，维护农村集体经济组织和农民主体地位，用地增减挂钩指标应优先用于项目所在地的农民生产生活、农村基础设施和公益设施建设，并留足农村非农业产业发展建设用地空间，支持农村新产业新业态发展，为农民就近就地就业提供发展空间。节余指标调剂到小城镇使用时，可优先用于商服、商品性住宅等经营性用地，以最大限度提高土地增值收益。

总之，创新组织领导机制，提高决策能力和执行效果是农村人居环境整治的关键，而搞好规划顶层设计，从根本上调整结构布局，又是结合佳木斯市所属县（市）取得实际整治效果的思路引领，如果做到这两点，就会克制短板，收到预期效果。